Contexto Nacional

La entrega de subsidios en efectivo se ha convertido en “la política” de redistribución del gobierno federal en los últimos cuatro sexenios en México (Lustig 2020). Más allá de los tintes priistas, panistas o morenistas del gobierno en turno, el mecanismo de entregar dinero directo se ve como un formato eficiente contra la corrupción, que efectivamente llega a la población más pobre.

En el caso del sector pesquero, las políticas de subsidios en efectivo -en este texto denominado transferencias directas- se inauguraron en el 2014 en el sexenio de 2012-2018 con el programa de Propesca (Programa de Apoyos Directos a la Pesca) y continúan con el programa Bienpesca (Programa de Apoyo para el Bienestar de Pescadores y Acuicultores). A nivel nacional Propesca cerró en 2018 teniendo 308,241 personas beneficiarias y Bienpesca para el 2022 tuvo 662,120.

Para apoyar a estos miles de beneficiarios del sector pesquero no se incrementó su presupuesto, al contrario, se redujo, sino que se sacrificaron todos sus programas. La fig. 1 muestra cómo fueron reducidos los programas de vigilancia de la extracción pesquera o el subsidio a la gasolina, o el diseño y mantenimientos de programas o la impartición de capacitación, en resumen, retrocedieron los procesos de modernización impulsados desde hacía varias décadas desde otros gobiernos federales.

Figura 1. Presupuesto (M/N) otorgado a los programas de subsidios por año.
Figura 1. Presupuesto (M/N) otorgado a los programas de subsidios por año.

Ahora bien ¿Y quiénes se han beneficiado de ambos programas? Propesca se dirigió a pescadores, acuicultores y tripulantes de embarcaciones mayores que solicitaron en ventanilla el apoyo, contaron con permiso o concesión vigente, y asistieron a los talleres de capacitación impartidos por la CONAPESCA, en temas como normativa pesquera. Las personas beneficiarias recibieron entre $8,000 y $7,000 pesos anuales y hubo una política de no repetir beneficiarios en el año subsecuente.

Por su parte, Bienpesca está dirigido a las personas involucradas en la pesca y censadas por los Servidores de la Nación priorizando las zonas rurales, la pertenencia a pueblos indígenas o los municipios del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec o en zonas de alta vulnerabilidad y marginación social (DOF, 2020). Las personas beneficiadas reciben $7,200 pesos anuales, en una sola exhibición, de manera recurrente.

Figura 2. Distribución del presupuesto de subsidio en los tres momentos.
Figura 2. Distribución del presupuesto de subsidio en los tres momentos.

Ahora bien ¿Y quiénes se han beneficiado de ambos programas? Propesca se dirigió a pescadores, acuicultores y tripulantes de embarcaciones mayores que solicitaron en ventanilla el apoyo, contaron con permiso o concesión vigente, y asistieron a los talleres de capacitación impartidos por la CONAPESCA, en temas como normativa pesquera. Las personas beneficiarias recibieron entre $8,000 y $7,000 pesos anuales y hubo una política de no repetir beneficiarios en el año subsecuente.

Por su parte, Bienpesca está dirigido a las personas involucradas en la pesca y censadas por los Servidores de la Nación priorizando las zonas rurales, la pertenencia a pueblos indígenas o los municipios del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec o en zonas de alta vulnerabilidad y marginación social (DOF, 2020). Las personas beneficiadas reciben $7,200 pesos anuales, en una sola exhibición, de manera recurrente.

El subsidio pasó de focalizado a universal, el número de beneficiarios se multiplicó.

A continuación, se analizan los datos de sólo los 17 estados costeros, en donde, desde el 2014 hasta el 2022 se han beneficiado más de 700 mil personas[1]. En los estados costeros durante el Momento A, Propesca tuvo 144,559 personas beneficiarias con un total de $1,024,563,000; en el Momento de Transición 49,560 personas recibieron un monto de $356,832,000. En el Momento B, Bienpesca, 553,314 personas han sido beneficiadas con $3,983,860,800. En la tabla I se excluyen a los tres beneficiarios que recibieron $8,000 pesos ese año. La tabla I desglosa los beneficiarios por año.

Subsidios, territorialmente diferenciados

Entre el Momento A y el B cambió la proporción de beneficiarios en los estados costeros. Se identifican cuatro tipos de estados: Sinaloa (grupo 1), los que pierden (grupo 2), los que se mantienen sin cambios (grupo 3) y los que ganan (grupo 4).

Grupo 1: Sinaloa mantiene el primer lugar en el número de beneficiarios teniendo 39,360 durante Propesca, 10,427 en 2019 y 102,979 en Bienpesca, pero contradictoriamente perdió en cuanto a su proporción de beneficiarios (en rojo oscuro en la fig. 3).

Grupo 2: Los que pierden son los cuatro estados del Pacífico (en naranja en la fig. 3) disminuyeron su proporción de beneficiarios, probablemente por ser dos de baja marginación.

Grupo 3: Los que se mantienen son ocho estados mantuvieron una proporción similar para ambos programas (en amarillo en la fig. 3). Entre ellos Veracruz quien es el segundo estado con mayor número de beneficiarios con 22,743 en Propesca, 8,427 en 2019 y 75,377 en Bienpesca; recibiendo en promedio el 14.25 % de las transferencias desde hace 10 años, conviene mencionar que lo registrado en Propesca es que el 55.5 % era para beneficiarios dedicados al robalo. Oaxaca y Guerrero a pesar de tener una alta marginación, población indígena elevada y estar en el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec no incrementaron su proporción de beneficiarios tal y como se esperaría con las nuevas reglas. Colima y Quintana Roo se han mantenido en los últimos 10 años con el menor número de apoyos. Colima ha tenido 709 beneficiarios durante Propesca, 291 en 2019 y 2,964 en Bienpesca, lo que equivale al 0.5 % de los subsidios otorgados desde hace 10 años; en donde el 41.5 % fue para los pescadores de langostinos. Quintana Roo tuvo 1,698 beneficiarios durante Propesca, 332 en 2019 y 3,437 en Bienpesca lo que representa el 0.7 % de las transferencias otorgadas, el 47.25 % de ellos fue para los pescadores de mero.

Sin contar Sinaloa o Veracruz, ningún otro estado ha obtenido más del 10 % de los subsidios desde 2014; Yucatán, Tamaulipas, Tabasco, Sonora, Guerrero y Chiapas han recibido el 40.2 % de los subsidios teniendo entre 5 % y 10 % cada uno. Mientras que Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo han conseguido el 25.1 % de los subsidios, recibiendo entre el 0.5 % y 4.9 % cada uno. Yucatán empezó a recibir apoyos a partir del 2015.

Grupo 4: Los estados que se beneficiaron (en verde en la fig. 3) cumplen con algunos de los requisitos expresos de Bienpesca, con excepción de Tamaulipas. Tabasco, Chiapas y Yucatán tiene alta o muy alta marginación o población indígena. Tabasco fue quien más se benefició ya que pasó del 12vo lugar en Propesca al tercero en Bienpesca, pasando de 5,178 a 45,294 beneficiarios.

Es importante señalar que este cambio en la distribución de beneficiarios entre estados corresponde a la distribución de trabajadores del sector pesquero plasmada en el censo económico de 2018. Para ver cómo se relacionan el número de beneficiarios de los programas Propesca y Bienpesca y el número de trabajadores del sector pesquero registrado en el censo económico de 2018 se estimó una R cuadrada. En este ejercicio, se observa que la relación entre los beneficiarios y el número de trabajadores del censo económico es más fuerte y cercana a 1 en el caso de Bienpesca (R² = 0.64) en comparación con Propesca (R² = 0.60).

Mujeres, intencionalmente beneficiadas

El total de mujeres beneficiarias que viven en las costas pasó de 20,297 en 2014 a 130,681 en 2021. Durante la distribución de Propesca y Bienpesca, los estados con mayor número de beneficiadas fueron Veracruz y Sinaloa y el estado con menor número fue Quintana Roo.

El porcentaje de mujeres beneficiadas aumentó del 15% en Propesca (momento A) al 22% en Bienpesca (Momento B). Tamaulipas, Guerrero y Veracruz fueron los estados con mayor proporción de mujeres en Bienpesca con 39.6%, 37.20% y 34.30% respectivamente.

Si bien el aumento de beneficiarias es generalizado, se diferencia entre los estados. Los estados con mayor crecimiento de participación de mujeres fueron Tamaulipas (de 16.5% a 39.6%), Oaxaca (de 3.6% a 14.6%), Tabasco (de 22% a 32.5%) y Chiapas (de 6% a 16.10%). No obstante, con el cambio de programa en Yucatán, Baja California y Guerrero disminuyó ligeramente el porcentaje de mujeres (entre el 0.60% y 1.30%), ya que en el aumento de beneficiarios hubo mayor proporción de hombres.

Cabe resaltar que, en los mismos estados costeros, según la información del censo económico, a participación de las mujeres en el total de trabajadores del sector pesquero es solo del 4 %. Lo cual sugiere que el padrón de beneficiarios de Bienpesca es la fuente de información con mayor participación de mujeres en el sector pesquero a nivel nacional. Este subregistro de trabajadoras en el censo económico da como resultado que de Propesca a Bienpesca aumenta la discrepancia de la R cuadrada.

Conclusiones

Existen territorios que han sido sistemáticamente beneficiados con el cambio de programa y hay una correlación con la pobreza de estos territorios; lo que habla positivamente de la implementación de Bienpesca. A pesar de ello, se recomienda enfáticamente mayores apoyos para Oaxaca y Guerrero dadas sus condiciones de marginación y población indígena.

Bienpesca reconoció la participación de las mujeres en el sector pesquero y lo tradujo en mayor presupuesto para ellas. Conviene subrayar que es necesario extender el programa en Campeche, Quintana Roo y Yucatán.

El presupuesto del sector pesquero federal tiene hoy solo una política: las transferencias monetarias, a la par que vive una severa disminución presupuestal (Gráfico 1). Esta unicidad política pulveriza los esfuerzos del gobierno federal e inhibe cualquier ejercicio de política orquestada. Al anular el presupuesto federal sobre la innovación, capacitación o vigilancia, se envía un mensaje de apoyo anual a 700 mil personas; pero se desentiende de gestar acciones conjuntas para el sector. El mensaje presupuestal federal que acompaña a cada depósito a sus beneficiarios es claro: si sabes contar, no cuentes conmigo; más allá de estos $7,200 pesos anuales.

El programa de Bienpesca es loable porque brinda subsidios en efectivo a más población, generan la certidumbre de un ingreso y se aleja de la discrecionalidad e incertidumbres del programa Propesca. Entre quienes se han beneficiado hay miles de mujeres y las hace visibles. Además, mantiene un sentido de efectividad y transparencia en la ejecución de los recursos. El precio del programa es la desaparición de una política nacional del sector de la pesca. Conviene estudiar este período político en la pesca como una época sin una estrategia nacional y cuestionarnos si ¿la entrega de efectivo incentiva una pesca sustentable? ¿enriquece las vidas y actividades de quienes viven en las costas mexicanas y nos brindan alimentos del mar? ¿cuál es el rol de los gobiernos estatales en el sector?

Recomendaciones

Es necesario homologar el nivel de información de Propesca a Bienpesca y que exista consistencia y actualizaciones oportunas en la información, ya que se dificulta la comparación de la efectividad entre ambos programas. También consideramos importante restablecer los espacios de partición como los grupos de monitoreo, y volver a incluir algunas de las variables de Propesca a Bienpesca como lo son localidad, clave presupuestaria, pesquería, estatus de solicitud. Entonces podremos contar mejor cómo se ejecuta la única política sobre pesca en México.

Referencias, Notas, Citas

[1] La información fue obtenida del portal de Datos Abiertos de CONAPESCA consultado el 02/07/2023. Las bases analizadas abarcan del 01 de enero del 2014 al 16 de diciembre del 2022.

[2] En 2015, el subsidio individual pasó de $8,000 a $7,000, y se entregó a 3 beneficiarios el monto original, y a 24,035 el segundo monto

Lustig, N. (2020). Inequality and social policy in Latin America (No. 94). Tulane University, Department of Economics.